로컬푸드(Local Food)운동과 지역순환경제, 학교급식지원센터

2008. 12. 5.

조세훈 (원주협동조합운동협의회 사무국장)

1. 로컬푸드운동

1) 로컬푸드운동의 배경

로컬푸드운동은 한 가지 유형으로 고정되어 있는 것은 아니지만 특정 지역 내에서 농민들에 의해 생산된 먹거리가 가능한 지역 내에서 소비되는 것을 촉진하고자 하는 일련의 활동으로 요약될 수 있다.

로컬푸드운동이 주목받고 있는 가장 큰 이유는 광우병, 멜라민, GMO 파동 등으로 대변되는 글로벌푸드(Global Food)에 대한 우려 탓이다. 글로벌푸드가 누가 어떻게 생산했는지 알기 어렵도록 블랙박스(Black Box)화되어 있는 것에 비해, 로컬푸드는 출처가 확실하고 소비자와 농민(생산자)간의 관계형성이 용이하고, 안전성이 높다.

글로벌푸드, 또는 정크푸드(Junk Food)로 인한 비만, 아토피와 같은 식원성 질병이 늘어나고 있는 점 또한 신선한 채소와 과일을 중심으로 한 제철음식을 강조하는 로컬푸드운동을 주목하게 만드는 점이다.

올해 초 세계를 긴장하게 만든 애그플레이션(Agflation)으로 인해 식량안보, 식량주권의 문제가 다시 조명받게 되었는데, 우리나라의 식량자급률은 OECD 국가 29개국중 26위이다. 국내농업의 유지를 위해서도 지역농업에 기반한 로컬푸드운동이 중요해진다.

2) 로컬푸드운동의 형태

‘로컬푸드란 무엇인가’(2007.8.17, 허남혁)에서 인용, 정리.

로컬푸드운동은 제도적으로는 지역단위의 지역식량계획과 이에 근거한 지역농업계획, 이를 아우르는 아래 그림과 같은 형태의 지역식량정책협의회(Local Food Policy Council)를 구축하는 것으로 모아질 수 있다. 법적인 근거는 ‘농업․농촌 및 식품산업기본법’ 7조 등이 될 수 있다.

제7조 (농산물과 식품의 안정적 공급) 국가와 지방자치단체는 안전한 농산물과 품질 좋은 식품의 안정적 공급을 위하여 농산물 생산 단계에서의 안전성 확보, 농업과 식품산업의 발전, 적정한 식량 및 주요 식품의 자급목표 설정·유지 등에 필요한 정책을 수립·시행하여야 한다.

그러나 로컬푸드운동은 이러한 제도적인 접근외에도 공동체지원형농업(Community Supported Agriculture: CSA), 농민장터(Farmer's Market), 도시농업, 공공구매(단체급식 등) 운동 등 다양한 형태가 있다.

- 공동체지원형농업 : 1가구 이상의 농민과 수십~수백 가구의 소비자가 근거리에서 직접 농산물을 생산-소비하는 관계를 맺는 방식. 농사철 전에 소비량에 근거해 연간 작부계획을 소비자와 농민이 공동으로 수립하고, 소비자는 농민에게 대금을 영농자금 등의 형태로 선금으로 지불. 일본 생협의 초기 방식으로 알려져 있다.

- 농민장터 : 특히 도시 내의 특정 장소에서 지역 농민들이 직접 생산물을 들고 나와서 소비자들을 대면하면서 판매하는 직거래 시장. 생산자와 소비자가 직접 대면함으로써 신뢰를 높이고 커뮤니케이션을 통한 피드백이 가능. 90년대 중반 이후 서구 각국에서 폭발적인 인기를 끌고 있다. 원주천 둔치에서 새벽부터 아침까지 열리는 원주 새벽시장은 연매출이 150억원에 달하는 것으로 보고되고 있다.

- 도시농업 : 아파트 베란다, 건물 옥상, 학교 텃밭 등 도시내부와 교외 지역의 다양한 텃밭을, 저소득층 및 노인들의 먹거리 자급도를 높이고 시민들의 교육 및 여가증진 효과, 도심 속의 녹색공간 확대를 위해 지자체나 NGO 차원에서 장려하고 지원하는 것.

- 공공구매 운동 : 공공기관(학교,지차체 및 산하기관, 병원 등)과 사업체 등에서 급식이나 기타 용도를 위해 대량으로 구매하는 농산물을 가능한 지역산으로 하도록 제도화(예컨대 지역의 중소 공급업자와 계약을 맺거나, 지역산 농산물 사용을 계약에 명시)하는 것. 그리고 지역의 생산자와 구매자 간에 연결이 되도록 정보를 제공.

- 이외에도 먹거리복지 차원에서 노인 및 여성, 유아의 영양보조를 위한 사회복지 및 보건 프로그램과의 연계. 로컬푸드에 인센티브를 부여하는 정책과 교육과 홍보 캠페인 장려 등 다양한 형태가 있을 수 있다.

* 영국의 ‘지속가능한 농업과 먹거리 정책(DEFRA, 2002)’, 일본의 ‘지산지소(地産地消)’ 정책, 미국/캐나다의 '지역사회 먹거리 보장(Community Food Security : CFS)'등

3) 로컬푸드운동과 지역경제

로컬푸드운동의 의의는 대략 다음과 같이 정리할 수 있고, 아래의 그림으로 표현할 수 있다.

‘먹을거리문제의 대안적 접근’(농정연구센터 제16회 심포지엄 자료집) 중 ‘로컬푸드운동의 의의와 과제’(윤병선)에서 요약, 정리

① 자원 순환과 지역내 자급을 촉진한다.

② 안전한 고품질의 농산물을 싸게 공급하는 것을 가능하게 한다.

③ 고용창출과 지역자원의 활용을 촉진한다.

④ 식농(食農)교육, 인간교육을 촉진한다.

⑤ 인간성회복, 건강증진을 실현하는 수단이 된다.

⑥ 식문화, 지역문화의 복원을 가능하게 한다.

로컬푸드는 역외로 유출되는 부를 지역내에서 순환되도록 하는 효과를 발휘한다. 농업생산 뿐만 아니라 가공, 유통, 소비까지의 전과정이 로컬푸드 시스템에 따라 운영된다면 고용효과를 포함하여 그 효과는 더욱 커질 것이다. 허남혁의 정리에 따르면, 로컬푸드 10파운드 어치는 지역내에서 25파운드를 창출하지만 같은 금액이 대형마트에서 사용될 경우 14파운드에 불과하다. (2001년. 영국자료) 미국의 경우는 농민장터의 지역경제 승수효과가 2.66이나 일반시장은 1.84이다. 농민장터가 지역 내에서 신규사업을 30% 추가 창출시킨다는 연구 결과가 있다. 영국 Northumberland county의 공공구매 사례에서는 지역내 공급업자는 계약금의 76%를 지역에 재사용한 반면, 지역외 공급업자는 36%만 지역에 재사용하고 있다.

지역경제 순환을 위해서 특별히 관심을 기울여야 할 분야는 식품가공이다. 올해 6월 ‘농업․농촌 및 식품산업기본법’과 ‘식품산업진흥업’이 시행되면서 농림수산식품부는 ‘식품산업발전종합대책’을 수립하고 있다. 이에는 식품산업을 저탄소녹색성장으로 견인하고, 소비자와 생산자간 신뢰회복, 농촌지역 경제활성화를 위해 지역기반형 식품산업육성정책을 적극 추진할 계획이다. 지역기반형 식품산업정책은 크게 식생활정책 등을 통한 로컬푸드운동 활성화, 지역식품클러스터 활성화 등을 들 수 있고, 이를 위한 구체적인 계획으로 ‘농어민 참여형 식품기업 육성’과 ‘농어가 식품가공․판매사업 참여 활성화’를 구상중인 것으로 알려지고 있다.

‘먹을거리문제의 대안적 접근’(농정연구센터 제16회 심포지엄 자료집) 중 이상만 농림수산식품부 식품산업정책팀장 토론문

4) 로컬푸드운동과 관련한 쟁점

- 로컬의 범주 : 물리적, 시간적 거리와 사회적 거리

물리적 거리 측면에서도 최대한 거리를 단축하는 것이 먹거리 운송에 들어가는 화석연료 사용량을 감축함으로써 지구온난화 방지에 기여할 수 있다. 시간적 거리 측면에서도 철모르고 넘쳐나는 글로벌푸드가 아니라 제철 먹을거리가 신선도나 영양, 안전성 면에서 훨씬 우수하다. 또한 로컬푸드운동은 생산자(농민)과 소비자의 관계를 복원하고자 하는 운동이라는 측면에서 직거래를 통해 사회적 거리를 단축시키는 것이 중요하다.

- 지역특산물(또는 신토불이(身土不二))와 로컬푸드

한동안 신토불이를 앞세운 애국주의 마케팅이 유행한 적이 있다. 그러나 이런 식의 애국주의 마케팅은 ‘수출로 먹고 살아야 하는 형편이니 핸드폰, 자동차를 팔기 위해서는 농업을 내줄 수 밖에 없다’는 식의 대(大)를 위해 소(小)를 희생하자는 강력한 경제이데올로기 앞에서는 힘을 쓰기 어렵다. 게다가 이제 농촌이 고향인 도시민들이 극소수에 불과하다는 점을 감안하면 시대착오적이기까지 하다.

지역특산물 마케팅 역시 신토불이의 축소판이기도 하며, 지역간 무한경쟁을 부채질한다는 측면에서 한계가 있다. 로컬푸드 운동은 지역특산물 마케팅으로 대체될 수 있는 것이 아니다. 지역이 로컬푸드 시스템에 따라 순환구조를 갖추기 위해서는 재배품목의 다변화가 전제되어야 하며, 지역내에서의 관계 복원이 우선되어야 한다.

- 농산물이 아닌 먹거리정책

국민의 90% 이상이 도시에 살고 있고, 겨우 5% 정도가 농업에 종사하고 있는 상황에서 농업을 살리자는 주장은 식량주권, 농업의 공익적 기능 등을 설파하더라도 현실에서는 힘을 발휘하기가 쉽지 않다. 그러나 ‘먹거리’의 문제는 도시민들에게도 남의 일이 아닌 자신의 문제이다. 따라서 농업의 회생을 위해서는 종합적인 먹거리 정책으로 접근하여야 한다.

- 친환경농업과 지역농업

지역농업보다는 친환경농업을 강조해야 하는 것 아니냐는 일각의 우려와는 달리, 관계에 기반한 지역농업은 친환경농업으로 발전할 가능성이 높다. 그러나 애초의 기대와는 달리 친환경농업 조차도 지역에 기반하지 않는 모습이 생겨나고 있다. 상업화된 유기농과 수입유기농산물 등이 그것이다.

2. 강원도 농업현황과 학교급식현황

1) 강원도 농업현황

통계자료는 ‘춘천 로컬푸드 운동의 현황과 과제’(춘천고용포럼 로컬푸드 정책팀)에서 인용,가공,정리

① 농가수 및 농가인구 감소

<표> 강원도 농가수 및 농가인구 (자료 : 통계청)                 (단위 : 명, %)

구분	1996(A)	2000	2005(B)	증감수(B-A)	증감율
전체인구	1,534,003	1,563,396	1,529,088	-4,915	-0.32
농가수	83,566	77,444	75,790	-7,776	-9.3
농가인구	277,793	238,044	214,434	-63,359	-22.8
구성비	18.1	15.2	14.0	-	-4.1P

② 농업총생산(부가가치) 비중의 감소

<표> 강원도 농업총생산(부가가치)의 변동  (자료 : 통계청)   (단위 : 백만원, %)

구분	1995(A)	2000	2004(B)	증감액(B-A)	증감율
전체	13,382,854	14,957,265	16,830,067	3,447,213	25.8
농림어업	1,127,684	1,168,593	1,147,215	19,531	1.7
구성비	8.4	7.8	6.8	-	-1.6P

③ 중소농의 축소와 극빈농의 증가

<표> 2005년 강원도 경지규모별 농가수  (자료 : 통계청)           (단위 : 농가)

전체	0.5ha 미만	0.5 ~1.0ha	1.0 ~1.5ha	1.5 ~2.0ha	2.0 ~3.0ha	3.0 ~5.0ha	5.0ha 이상
75,790 (100.0)	27,798 (36.0)	17,247 (22.8)	9,509 (12.5)	6,763 (8.9)	6,243 (8.2)	5,267 (6.9)	2,963 (3.9)

* 1ha = 10,000㎡, 3,025평

④ 불안정한 농산물 유통구조

<표> 2005년 강원도 농축산물 판매처별 농가 (자료 : 통계청)   (단위 : 농가, %)

계	도매 시장	산지 공판장	농협· 농업법인	정부에 판매	수집상	개인 소비자	대형유통업체	대량 수요처	농축산물 가공업체	재래 시장	기타*
75,790 (100.0)	4,187 (5.5)	535 (0.7)	17,631 (23.3)	4,403 (5.8)	8,460 (11.2)	20,682 (27.3)	334 (0.4)	276 (0.4)	8,210 (10.8)	1,993 (2.6)	9,079 (12.0)

* 기타 : 판매없음 포함

⑤ 농가소득의 위기

<표> 강원도 농가소득 추이 (자료 : 통계청)                    (단위 : 천원, %)

구분		농가 소득 (A)	소득 순위	농업 소득 (B)	농업 의존도 (B/A)	농외 소득 (C)	농외 소득 순위	농가소득비중 (C/A)
강원	1995	19,479	8/9	9,191	47.18	5,654	7/9	29.03
	2000	23,536	3/9	10,440	44.36	8,404	3/9	35.71
	2005	26,523	9/9	11,199	42.23	8,201	6/9	30.92
전국	1995	21,803	-	10,469	48.02	6,931	-	31.79
	2000	23,072	-	10,897	47.23	7,432	-	32.21
	2005	30,503	-	11,815	38.73	9,884	-	32.40

3. 학교급식현황

1) 학교급식실시 현황

구분	초등학교	중학교	고등학교	특수학교	계
학생수(천명)	3,738	2,049	1,794	22	7603
쌀소비량(톤)	47,099	36,882	41,980	396	126,356

* 교과부 자료 가공. 초/중/고등학교 1일 쌀소비기준량 70g/100g/130g

- 연간 농산물 시장규모는 50조원 규모, 학교급식 소요량은 2조원 규모로 추정됨

2) 원주시 학교급식 연간 쌀소비 추정량

구분	초등학교	중학교	고등학교	유치원	계
학교수	45	21	14	63	-
학생수	25,609	13,850	11,973	3,473	54,905
쌀소비량(kg)	322,673	250,380	148,955	34,383	756,391

* 참고. 2008년 자치단체 우수 및 친환경농산물 급식지원현황

시도	교육부*(우수농산물)		농림부**(친환경농산물)
	학교수	지원액	학교수	지원액
계	6,768	123,253	6,991	78,604
서울	-	-	330	644
부산	50	1,619	31	740
대구	41	847	41	847
인천	262	5,660	456	4,166
광주	38	964	38	965
대전	117	2,229	68	1,882
울산	42	581	42	672
경기	2,142	34,603	306	3,357
강원	217	1,632	214	1,094
충북	142	1,117	343	2,779
충남	737	11,634	569	6,246
전북	614	14,039	997	5,771
전남	856	27,728	2,388	33,395
경북	782	5,230	329	2,281
경남	583	11,612	614	10,515
제주	145	3,758	225	3,250

* 교육부 : 2008년도 자치단체의 우수 농산물 급식지원 현황 (교, 백만원)

** 농림부 : 친환경농산물 학교급식 시도별지원실적 (08년 3월 / 교, 백만원)

3) 학교급식지원센터

- 학교급식법 및 조례에 따라 학교급식지원센터 설치,운영 가능

- 특별자치도지사․시장․군수․자치구의 구청장은 우수한 식자재 공급 등 학교급식을 지원하기 위하여 그 소속하에 학교급식지원센터를 설치․운영할 수 있음. (학교급식법 5조 ④항)

- 경상북도 : 11월 3일, 도조례에 의거 2009년부터 15년까지 23개 시군에 1개소씩, 15~30억의 예산을 편성, 시군 학교급식지원센터를 설치하기로 함. 부지 1,250~3,000평, 건물 250~600평 규모로 전처리시설, 위생시설, 저온저장고, 지게차, 냉동탑차 등의 시설,설비를 구비. 2009년 사업으로 포항,안동,영주,의성 4개소 검토중. 이와 별도로 경상북도 단위의 광역 학교급식지원센터를 부지 4천평, 건평 2,500평 규모로 설치 계획임.

4. 제안 : 지역 친환경농산물을 활용한 학교급식지원센터

1) 추진방안

- 자치단체별로 설치,운영하게 될 학교급식지원센터를 사회적일자리 사업을 통해 사회적기업으로 전략적으로 육성. (학교급식지원센터는 공공성이 대단히 높기 때문에 시장경쟁에 맡겨 둘 수 없음. 학교급식 민간위탁 결과 대규모 식중독 사고 및 급식 질 저하 등 경험)

- 기초단위 농촌지역에 식자재 기초 전처리 설비와 배송시설 등을 갖춘 배송센터 개념의 급식지원센터를 갖추고, 광역단위로는 종합물류센터 기능을 담당할 급식지원센터를 설치.

- 급식식자재 품목과 연계하여 지역농민이 운영하는 지역농산물가공업체 육성.

2) 기대효과

- 학교급식지원센터를 통해 종합적인 지역식량계획(체계)를 구성하여 지역농업발전에 기여.

- 지역농산물가공업체 육성 등을 통해 지역경제의 선순환체계 형성.

- 학교급식지원센터의 식자재전처리공장, 배송물류시설 등을 통해 대규모의 안정적인 일자리를 창출.

- 안전하고 신선한 식자재 공급을 통해 양질의 급식 제공.

- 또한 학교급식지원센터를 통해 체계화된 식자재수급체계를 통해 결식아동 및 독거노인 도시락배달 사업 등 부대사업을 모색할 수 있음.

3) 활성화에 필요한 지원사항

- 교육청과 자치단체로 분산되어 있는 학교급식관련 업무의 통합 또는 유기적인 협조체제와 농업정책과의 통합적 접근 필요. (학교급식위원회 활성화 등)

- 공공기관의 지역친환경농산물 우선구매제도 현실화 및 활성화 필요.

- 4대강 수계기금(물이용부담금)이 친환경농업육성 및 학교급식지원센터 설치,운영에 사용될 수 있도록 정책적으로 접근 필요.

- 공공급식용 쌀 수매자금 및 지역농산물가공업체의 원재료 수매자금 저리 지원 필요.

- 결식아동 및 독거노인 등 빈곤층에 대한 먹을거리 복지차원의 적극적인 모색 필요.

4) 사례 : 원주친환경급식지원센터

(1) 배경

- 2005년 학교급식조례제정운동과 2007년말 조례개정에 대한 원주협동조합운동협의회(이하 협의회) 차원에서의 대응과정에서 관련예산이 편성됨에 따라 구체적인 대응이 필요하게 됨. 협의회 산하에 지역농업위원회, 학교급식위원회와 학교급식소위원회를 설치하고 관련논의를 시작.

- 공공급식부문을 중심으로 지역식량계획(Local Food System)을 수립하는 방향으로 사업을 추진하고, 급식공급용 무농약쌀(이하 해울미) 수매계획 및 포장재개발 등 준비를 거쳐 2008년 3월 노동부 기업연계형 사회적일자리를 통해 친환경급식지원센터 사업을 진행중.

* 학교급식조례상의 학교급식지원센터와는 별도의 조직임.

(2) 기본계획

① 목표

기업연계형 사회적 일자리 사업을 통해 원주권역내 공공급식부문에 지역에서 생산된 친환경농산물을 공급하고 이 성과를 바탕으로 향후 사회적기업형태의 친환경급식지원센터(이하 급식센터) 설립을 목표로 함.

② 사업단 컨소시움 참여단체 및 기업

참여비영리단체는 원주생협, 원주한살림생협, 참여기업은 농업회사법인(유)호저생명농업, 원주가농영농조합법인, 남한강영농조합법인으로 하고, 원주협동조합운동협의회 등과는 유기적인 협조체계를 갖춤.

③ 사업단의 운영

대표 참여단체인 원주생협내에 별도의 사업자등록을 내서 독립회계를 유지하며, 향후 참여자 중심의 사회적기업으로의 전망을 모색.

④ 사업내용

- 공공급식부문의 해울미(단순)공급사업을 기본으로 참여단체와 기업별로 담당해온 급식관련 친환경식자재 공급사업과 상지대생협 간식, 친환경반찬물품 개발/판매사업을 주사업으로 하여 자립할 수 있는 수익모델을 만들고, 공공급식 식당 위탁운영 등을 모색.

(3) 조직운영계획

① 인력 및 조직편재

- 본부(총괄,총무/회계), 배송사업팀, 생산관리팀, 조리팀, 가공팀, 교육홍보팀으로 구성하고, 업무내용에 따라 여성 및 고령자의 고용을 우선적으로 고려.

② 구체적인 업무내용

- 본부 사무공간은 원주협동조합운동협의회의 협조를 받고, 총괄인력 1명과 총무/회계를 담당할 1명으로 구성.

- 생산지원팀은 4명으로 구성. 호저면(원주생협), 흥업면(원주가농), 부론면(삼도생협) 지역 친환경농업 생산관리를 지원하며 (가칭)원주권역친환경농업인연합회 조직사업을 지원.

12월 17일 발기인총회, 2009년 1월중 창립 예정

- 배송사업팀은 배송담당 1명으로 구성하여 초기 배송업무를 담당하고, 공급차량은 컨소시움 참여단체인 원주생협이 지원중.

- 조리팀은 친환경식자재를 활용한 간식류와 반찬류 개발과 도시락사업 및 소규모 공공식당 위탁운영을 모색. 생협 여성 조합원을 중심으로 3명으로 구성.

- 가공팀은 농민형산지가공사업을 타진. 지역주민을 중심으로 3명으로 구성.

- 교육홍보팀은 초등학교 영양사와 운영위원회, 관련자를 조직하고 교육하는 업무를 맡고 여성활동가를 중심으로 4명으로 구성.

(4) 사업현황

① 친환경식자재공급사업

- 원주시 읍면지역 초등학교 22개소, 원주시청 구내식당 등에 해울미(무농약쌀) 단품 공급중. 2008년말 초등학교 45톤, 원주시청 구내식당 10톤, 매출액 기준 약 1억 5천만원 예상.

* 원주시 동지역 초등학교는 문막농협에서 토토미 공급중.

- 2009년에는 상지대생협 구내식당, 읍면지역 중학교 등 총 125톤 공급계획

* 쌀외의 품목 공급 여부는 법상의 학교급식지원센터 추진과 연동하여 검토중.

② 조리팀

- 친환경식자재를 활용한 밑반찬 시제품 개발과 전문매장 개점 준비. 결식아동 등 무료급식도시락 사업 및 공공식당 운영여부 검토중.

③ 가공팀

- 무농약콩나물 생산공장을 임대하여 시범생산중. 연화재배를 중심으로 농민참여형 산지가공사업 모색중.

④ 교육홍보팀

- 양평지방공사 산지유통센터, 아산 푸른들영농조합법인 등 선진지 견학

- 상지대 발전기금 지역발전연구협력사업 프로젝트를 통해 원주권역 공공급식실태조사 사업 진행중. (2008년말 기한)

- 사회투자지원재단 사회적기업 업종네트워크 지원사업을 통해 사회적기업을 통한 친환경로컬푸드 공공급식지원시스템 구축사업 진행중. (2008년말 기한)

⑤ 교육사업

- 노동부 주관, 상지대 협동사회경제연구원 운영, 2008 사회적기업가 아카데미 특화과정 전원 수료. (9월 5일 ~ 12월 6일)

- 노동부 주관, 성공회원주나눔의집 운영, 사회적기업가 양성교육 참여